□羌松延

中國(guó)歷代各級(jí)行政區(qū)內(nèi)部基本都有分等管理的傳統(tǒng)。縣是歷史最久、穩(wěn)定性最強(qiáng)的政區(qū)，而各縣在人口多寡、面積廣狹、貧富程度等方面差別顯著，故歷代大多實(shí)行“縣等制度”。

由于歷史原因，有關(guān)南通地區(qū)的縣等記載始于唐宋。宋乾德二年（964年）規(guī)定縣等的戶口數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)：“以四千戶以上為望，三千以上為緊，二千戶以上為上，一千戶以上為中，不滿千戶為中下”。據(jù)《元豐九域志》所記，當(dāng)時(shí)通州治所靜海縣與通州所屬的海門(mén)縣均為望縣，時(shí)屬泰州的如皋縣則為下縣。

縣等制度是動(dòng)態(tài)變化的，在不同時(shí)代有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。元、明時(shí)期，縣等均以上、中、下劃分。隨著經(jīng)濟(jì)的普遍發(fā)展，明代的縣等不再以戶口多少來(lái)定，而按所交納賦稅量即糧額的多寡來(lái)分等：以10萬(wàn)石以下為上縣，6萬(wàn)石以下為中縣，3萬(wàn)石以下為下縣。江淮地區(qū)大多屬上、中縣。

據(jù)《清史稿·地理志》記載，清代將州、廳、縣分為繁、中、簡(jiǎn)三等。通州、如皋及海門(mén)廳皆經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，故俱屬“繁縣”。

進(jìn)入民國(guó)后,縣等劃分曾有多次變更。北洋政府時(shí)期，中央僅提出分等原則，具體分等由各省分別執(zhí)行，而分等與各縣官員薪金收入和辦公經(jīng)費(fèi)的獲取聯(lián)系緊密。如根據(jù)1926年6月22日《令知重訂江蘇省各縣等級(jí)行政經(jīng)費(fèi)》（江蘇省長(zhǎng)公署訓(xùn)令第4421號(hào)），屬二等甲級(jí)的南通縣每月額支1450元，實(shí)支1300元；屬二等乙級(jí)的如皋縣每月額支1300元，實(shí)支1170元；而三等甲級(jí)的海門(mén)縣則分別為1150元、1030元。除重訂各縣等級(jí)行政經(jīng)費(fèi)外，該訓(xùn)令還明確了縣知事俸給：一等縣知事每月俸給300元，二等以下為每月260元。

北伐勝利后，國(guó)民政府于1928年頒布《縣組織法》，規(guī)定各縣政府，按區(qū)域大小、事務(wù)繁簡(jiǎn)、戶口及財(cái)務(wù)多寡分為三等，江蘇據(jù)此將全省61縣分為一等縣12個(gè)、二等縣28個(gè)、三等縣21個(gè)。其中，南通、如皋為二等縣，海門(mén)及當(dāng)年設(shè)立的啟東為三等縣。同時(shí)，經(jīng)江蘇省政府審核，當(dāng)年各縣政府年度預(yù)算數(shù)為：一等縣每月2290元；南通、如皋等二等縣為每月1952元；海門(mén)、啟東等三等縣為每月1634元。

1929年,江蘇以地方收入多寡為標(biāo)準(zhǔn)，再次劃分縣等，定一等縣13個(gè)，二等縣26個(gè)，三等縣22個(gè)。其中，如皋仍為二等縣，海門(mén)、啟東仍為三等縣。這一年，南通縣的公安、建設(shè)等局均升為一等。縣長(zhǎng)陳步蟾履新僅月余即提請(qǐng)縣等升級(jí)。后由省府委員繆斌提案、省政府委員會(huì)第228次會(huì)議決議，并經(jīng)內(nèi)政部咨復(fù)：“南通縣區(qū)域，人口、財(cái)賦各項(xiàng)，既系比較優(yōu)越，應(yīng)予提升為一等縣，以利進(jìn)行”，南通縣由此成功升等。而自1929年10月升為一等縣后，其“經(jīng)費(fèi)年增3300元，預(yù)算照加”。（1929年10月2日《民國(guó)日?qǐng)?bào)》）

1931年2月，依照中央頒布的《各省厘定縣等辦法》，以面積、人口、富力三項(xiàng)輕重（面積占20%，人口占30%，富力占50%，富力以地價(jià)、稅額的平均數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)）及地位沖緩為標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)重新厘定，江蘇有一等縣14個(gè)、二等縣17個(gè)、三等縣30個(gè)。此次定等，南通仍為一等縣；如皋由此前的二等縣升為一等縣；海門(mén)、啟東仍為三等縣。與此同時(shí)，各縣每月行政費(fèi)也依等級(jí)撥給。以1933年為例，一等縣為2360元，二等縣為1921.5元，三等縣為1581元。

1935年，蘇省又根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)重新調(diào)查，研究確定縣等：總分在31分以上為一等縣，21分以上為二等縣，余為三等。是年1月11日，省政府委員會(huì)第716次會(huì)議通過(guò)，定一等、二等縣各15個(gè)，三等縣31個(gè)。其中，鎮(zhèn)江縣本列三等，但因其為省會(huì)所在地而改列一等；江寧應(yīng)列二等，但為自治實(shí)驗(yàn)縣也改列一等。另有淮陰、東海、灌云則因各種原因由三等改為二等。查《民國(guó)24年（1935）江蘇省各縣等級(jí)表》，當(dāng)年南通以總計(jì)35.6分（面積3.7、人口19、富力12.9）、如皋以總計(jì)54.4分（面積5.1、人口21.1、富力28.2）位居15個(gè)一等縣之列。海門(mén)、啟東則各以17.2、12.4的總分列三等縣。

抗戰(zhàn)勝利后，內(nèi)政部組織了一次全國(guó)各省的縣等評(píng)定活動(dòng)，江蘇61縣被分為四等，南通、如皋等12縣為一等，常熟等12縣為二等，啟東、海門(mén)等29縣為三等，靖江、金山等8縣為四等。此次定等，對(duì)各縣縣政同樣頗有影響，如1946年，為節(jié)省公帑，蘇省曾縮減人事，對(duì)省縣機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁編，其中，對(duì)縣府內(nèi)設(shè)科室作出規(guī)定：“一等縣最多不超過(guò)五科，次等縣為三科，其余酌量各縣收入經(jīng)費(fèi)而定之。”1947年9月，經(jīng)省府會(huì)議通過(guò)，“一、二等縣改設(shè)五科（民、財(cái)、交、建、軍）二室（秘書(shū)、會(huì)計(jì)），三、四等縣改設(shè)四科二室。”

始于秦漢、基于區(qū)域發(fā)展不平衡而產(chǎn)生的“縣等制度”，在行政管理中曾發(fā)揮過(guò)重要的歷史作用。新中國(guó)建立之初，延續(xù)2100多年的這一制度被廢止。